(Commission Européenne 31/05/2017)

(https://ec.europa.eu/commission/publications/reflection-paper-deepening-economic-and-monetary-union_en)

1. Introduction

La publication de la réflexion de la Commission sur l’approfondissement de l’UEM est très décevante tant par son manque d’originalité que par son manque d’ambition !

Sur le plan de l’originalité, le texte proposé n’est, pour moitié, qu’une recension historique de l’UEM (avec un rappel des avancées significatives réalisées depuis la crise) et, pour ce qui est du reste, qu’une « mise à jour » de documents antérieurs, en particulier du Rapport des 5 Présidents (identifiant une partie du chemin restant à parcourir). Le document ne contient aucune proposition nouvelle d’envergure ni aucune piste pour surmonter les blocages qui, aujourd’hui, entravent la mise en œuvre d’initiatives pourtant considérées comme indispensables à la pérennité de la monnaie unique et donc à celle de l’Union.

Quant à l’ambition, la Commission ignore totalement le profond bouleversement intervenu dans l’opinion publique, qui est « en marche », depuis les votes sur le Brexit et l’élection de Donald Trump. Cette frilosité conduit à faire l’impasse sur une occasion unique de faire des propositions ambitieuses qui, il y a quelques mois encore, auraient été qualifiées d’utopiques ou prématurées, lorsque l’Europe, défaitiste, vivait sous l’emprise de la crainte d’une vague national-populiste.

C’est pourtant maintenant qu’il est impératif de capitaliser sur les chocs qui traumatisent les citoyens et qui, faute de perspectives crédibles, alimentent leur colère et multiplient les risques de troubles sociaux. Ils semblent avoir enfin pris la mesure de ces bouleversements géopolitiques en acceptant que c’est seulement à l’échelle de l’Union que peuvent se résoudre les dossiers de la défense, des mouvements migratoires, du contrôle des frontières, ou encore à celle du globe pour ce qui est du terrorisme et du climat !

C’est cette métamorphose, qui est à la base du phénomène « Macron », et lui a permis d’inverser, contre toute attente, une opinion française, où 75% des voix exprimées lors du premier tour des élections présidentielles soutenaient des positions profondément « souverainistes », eurosceptiques sinon europhobes, en une majorité alternative des deux-tiers en faveur d’un agenda pro-européen pleinement assumé.

La Commission souhaite l’instauration d’un large débat sur l’approfondissement de l’UEM. Les considérations développées ci-dessous concerneront successivement l’élaboration d’une vision globale des objectifs et des réformes qu’elles impliquent (faisant références aux propositions présentées principalement dans la section 4.5 du document de la Commission) et ensuite, une discussion de certaines mesures spécifiques (qui se réfèrent notamment aux sections 4.3 et 4.4). Cette inversion dans la présentation paraît plus appropriée, car la pertinence des propositions ponctuelles doit être cohérente avec les objectifs poursuivis.

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2. L’objectif de l’UEM.

Une clarification préliminaire s’impose : on peut considérer soit:

– Que l’UEM n’est pas un « but en soi » mais constitue un OUTIL indispensable pour réaliser les objectifs politiques, économiques et sociaux de l’Union.

– Que l’UEM est une INSTITUTION à part entière dont la gouvernance est appelée à s’articuler avec celle de l’Union Européenne.

C’est l’usage alternatif et sans distinctions de ces deux concepts au sein du texte de la Commission qui rend ses propositions parfois incohérentes sinon contradictoires. Dans la discussion qui suit, c’est un choix sans ambiguïté pour la seconde définition qui a été fait.

Dans cette optique il convient de contrecarrer la perception, ancrée dans l’imaginaire collectif, que l’UEM est une entité « subordonnée » à l’Union dont elle ne constituerait que la principale « coopération renforcée », en faisant prévaloir une vision alternative qui fait de l’UEM le modèle institutionnel auquel doit s’intégrer à terme l’ensemble des Pays Membres de l’UE.

Quoiqu’imparfaite, l’UEM constitue, en effet, à ce jour la forme d’intégration la plus aboutie de l’Union. Son ciment s’appuie principalement sur la « monnaie unique » qui lie 340 millions de citoyens représentant 85% du PIB de l’Union. Son achèvement doit être la priorité de ses Membres car elle est indispensable pour assurer la pérennité de l’€ et la survie de l’UE. La Commission insiste d’ailleurs elle-même sur le fait que « le statut quo n’est pas une option ».

L’UEM, comme institution, doit être dotée d’une boîte à outils qui lui permette de remplir sa mission : à savoir un budget, des ressources propres et une capacité d’emprunt autonomes. La gouvernance de l’UEM doit s’articuler autour de « pouvoirs » indépendants dont la légitimité démocratique est incontestable et conforme aux critères de Copenhague. Le partage de « souveraineté » entre ses Membres, existant aujourd’hui essentiellement sur le seul plan monétaire, doit être étendu aux domaines économiques et judiciaires dans le strict respect de la subsidiarité ; cela conduira à une amélioration considérable du fonctionnement du marché unique.

Ce changement radical d’approche vise à initier un cercle vertueux : dans un monde globalisé, l’UEM doit prouver sa valeur ajoutée, notamment dans sa dimension protectrice des intérêts des citoyens et servir ainsi d’aimant irrésistible aux Pays qui ne l’ont pas encore rejointe, comme le prévoit le Traité.

L’objectif ultime est donc l’assimilation de l’Union dans les organes de l’UEM et non l’inverse.

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3. Structure institutionnelle de l’UEM.

Actuellement, les organes opérationnels spécifiques à l’UEM sont au nombre de trois : La Banque Centrale Européenne, l’Eurogroupe et le Mécanisme Européen de Stabilité. De surcroît, la Commission et le Conseil Européen interviennent dans le cadre de leurs compétences générales dans certains domaines clé touchant à la gouvernance de l’UEM ; le Parlement Européen est également régulièrement informée par la BCE de ses activités.

A. Clarification des missions et des responsabilités des différents intervenants ainsi que leur composition.

Elles relèvent tantôt de l’Union à 28 tantôt à 19, et sont la source de nombreux blocages qui entravent l’intégration de l’Eurozone. Ainsi dans les formats à 28 (Conseil/Commission/Parlement Européen) les décisions concernant l’UEM doivent tenir compte des intérêts des non-Membres, alors que dans les formats à 19 (BCE – Eurogroupe – MES) la focalisation est tournée vers l’intérieur. Les institutions qui sont à cheval sur les deux groupes sont par conséquent susceptibles d’être en position de conflits d’intérêts, débouchant trop souvent sur des compromis boiteux et inefficaces.

A titre d’exemple, la participation de la Grande-Bretagne à la prise de certaines décisions affectant l’Eurozone a notoirement freiné la capacité de l’UEM de se réformer depuis la crise financière. L’expertise incontestée de la City et son importance en tant que place financière européenne et internationale ont été de puissants leviers qui ont permis à la Grande-Bretagne d’user d’arguties juridiques relevant du Marché Unique (à 28) pour empêcher la BCE d’exiger le rapatriement à l’intérieur de l’Eurozone (à 19) de certaines activités de marché sur lesquelles elle était censée exercer sa supervision (en particulier, le clearing des transactions libellées en €). Ainsi s’est perpétué, sans solution adéquate, un conflit d’intérêts évident entre la garantie fondamentale de la liberté du mouvement des capitaux à l’intérieur de l’UE, dont faisait partie le Royaume-Uni, et la responsabilité confiée à la BCE de la supervision des marchés financiers de l’Eurozone. Le « Brexit » devrait permettre l’alignement des intérêts des Pays Membres dans ces domaines vitaux pour la stabilité financière.

C’est ce même esprit de confusion qui a présidé à l’élaboration du projet, mal conçu, d’une soi-disant « Union des Marchés de Capitaux » à 28, visant à « amadouer » les anglais et la City alors que les objectifs poursuivis ne pouvaient espérer voir le jour qu’au sein d’un « Marché des Capitaux Unifié » à 19, ancré sur la monnaie unique et donc centré sur l’Eurozone.( voir ci-dessous p.8).

Il est donc essentiel de s’assurer que l’architecture de l’UEM corresponde aux missions et aux responsabilités qui lui sont assignées.

B. Conformité de l’architecture institutionnelle de l’UEM avec l’ambition d’en assurer la « légitimité démocratique ».

Un des fréquents reproches adressé à l’Union Européenne en général et à l’UEM en particulier est le manque ou l’insuffisance de légitimité démocratique de leurs organes. Ainsi, une grande partie de la légitimité de l’UE est basée sur la fiction qu’une « Union » de 28 pays « démocratiques » (se conformant tous aux critères de Copenhague) constitue une entité qui est elle-même nécessairement démocratique (quoique ne se conformant pas à ces mêmes critères) !

Cette ambiguïté, entretenue volontairement par les Pays Membres, permet à ces derniers de prétendre qu’ils demeurent seuls dépositaires de la « souveraineté » alors qu’à l’évidence, l’exercice individuel d’une réelle souveraineté à l’échelon national a été largement vidé de sa substance dans une série de domaines où des décisions prises en commun s’imposent. Certains problèmes nécessitent, en effet, une approche planétaire (par ex. le climat ou la lutte contre le terrorisme,….), d’autres, d’être traités à l’échelle de l’Union ou de l’Eurozone (par ex. gestion des 4 libertés fondamentales, de la défense ou encore celle de l’€,….).

La complexité et souvent l’irrationalité des situations auxquelles se trouvent confrontés les citoyens explique aisément la propension au « repli sur soi », exploité sans vergogne par les partis nationalistes, qui y trouvent l’occasion de développer les ressorts de la peur sous forme de méfiance de ses propres concitoyens (classe politique, banquiers, patrons, médias, syndicats,….), de différences (religieuses, linguistiques ou raciales,…), si ce n’est de la haine de l’étranger (concurrence déloyale, domination financière, voire culturelle…).

i. Le Parlement de l’Eurozone (« PEZ »).

L’institution européenne qui, s’approche le plus de l’idéal « démocratique » est sans conteste le Parlement Européen (PE). Il est élu par l’ensemble des citoyens de l’Union, le même jour. De surcroît, la succession des traités a régulièrement augmenté l’étendue ses compétences, partageant ainsi avec d’autres institutions les pouvoirs législatifs, budgétaires et de manière limitée de censure, qui sont parmi les attributs essentiels de la démocratie.

Pourtant, sous d’autres aspects, le PE reste très en deçà des attentes, ce qui nuit à sa réputation et contribue au désintérêt de l’électeur comme cela apparaît dans l’abstention croissante lors de chaque renouvellement. L’instauration d’un Parlement de l’Eurozone (PEZ), qui devrait devenir un des organes essentiels de sa gestion démocratique, mérite qu’on s’y attarde.

L’option de constituer cette Assemblée en y faisant siéger les Députés Européens représentant les Membres de l’UEM au sein du PE est de bon sens et doit être privilégiée au détriment de propositions visant à y faire siéger des représentants des Parlement nationaux. En effet, non seulement cela engendrerait un coût supplémentaire significatif (même si la démocratie n’a pas de prix) mais surtout, les renouvellements continuels des Assemblées Nationales rendraient sa composition instable et nuirait considérablement à son efficacité. Elle perpétuerait également la confusion entre les niveaux de pouvoirs et leurs indépendances respectives, renforçant la tutelle des gouvernements nationaux sur les élus et leurs tendances à privilégier les intérêts nationaux au détriment de l’intérêt général.

Cependant, il serait opportun d’utiliser la création du PEZ pour accroître la légitimité démocratique du PE lui-même de façon à ne pas transposer ses faiblesses au sein de la nouvelle Assemblée.

Ceci impliquerait notamment :

a) Une unification du mode de scrutin aux élections du PE pour assurer que chaque voix exprimée ait la même portée dans l’ensemble de l’Union (des systèmes différenciés au niveau d’élections nationales/locales peuvent subsister au titre de la « subsidiarité »).
b) Favoriser un système « proportionnel » mais avec imposition d’un seuil minimum à atteindre au niveau de l’Union pour éviter un émiettement excessif. Un nombre de sièges serait réservé pour attribution « par apparentement » aux partis qui, n’ayant pas d’élus directs, récoltent néanmoins le nombre de voix requis pour être représentés.
c) Favoriser l’instauration de partis politiques « européens » présentant des listes sur l’ensemble du territoire de l’Union dans des circonscriptions de taille homogène. L’objectif poursuivi serait de faire, des partis politiques nationaux, des émanations des partis « européens » et non l’inverse comme c’est le cas aujourd’hui. (Des partis à vocation purement « nationale », voir régional, continueraient d’exister en parallèle).

ii. L’Exécutif de l’UEM.

Il a été beaucoup question dans différentes propositions d’intégration de l’UEM, de confier sa gestion journalière à un « Ministre des Finances » qui serait à la fois Vice-président de la Commission et présiderait l’Eurogroupe. Il serait notamment responsable de l’exécution du budget de l’UEM.

Cette proposition cumule plusieurs des faiblesses mentionnées ci-avant : avec sa triple casquette, ce « Ministre » court le risque d’être régulièrement en situation de « conflits d’intérêt ». Le manque de clarté dans la répartition des tâches est susceptible de déboucher sur des luttes de pouvoirs avec les Présidents du Conseil Européen et de la Commission, diluant leurs responsabilités respectives et entravant leur efficacité. Ce type de confusion a été souvent délibérément voulu dans le passé par les Pays Membres, car, en affaiblissant les pouvoirs des dirigeants des organes de l’Union, ils affirment la prépondérance d’une « Union intergouvernementale » sur une « Union supranationale », créant dans les faits une incompatibilité structurelle à l’intégration de l’UEM qu’ils prétendent vouloir renforcer.

Le parallèle, parfois fait avec la position du Haut Représentant pour les Affaires Etrangères, est inapproprié car ce dernier siège au Conseil/Commission comme représentant des 28 et non d’un sous-ensemble de Pays-Membres. D’autre part, le Haut Représentant (qui n’est pas – à dessein – Ministre des Affaires Etrangères) est amené à agir soit seul comme « Commissaire », soit comme « Membre du Conseil », conjointement avec – ou en appui à – certains Pays-Membres dans des dossiers où il aura principalement vocation à faire valoir les intérêts des Membres non représentés (Iran).

Dans un esprit de cohérence, et gardant en tête l’objectif défini précédemment, une solution alternative, plus équilibrée, serait de créer un véritable « Gouvernement de l’Eurozone ». Le modèle de gouvernance pourrait s’inspirer de celui qui a fait ses preuves au sein de la BCE ; il serait composé de deux étages :

– Un Collège des Commissaires représentant les 19 Pays Membres, se réunissant périodiquement.

– Un Comité Exécutif composé de 6 Commissaires parmi les 19, chargés de la gestion journalière de l’UEM.

Ces deux instances seraient présidées par le Président de la Commission. Ainsi, la charge de travail serait répartie plus efficacement et bénéficierait de l’expertise et du support de l’ensemble des services de la Commission, assurant la cohérence nécessaire entre les organes de l’UE et l’UEM. Cette structure se justifie car, au fur et mesure de son intégration, les domaines à traiter au niveau de l’UEM seront inévitablement amenés à déborder du cadre spécifiquement économique, financier et budgétaire dont le « Ministre des Finances » serait responsable. La collégialité de la gestion est aussi de nature à assurer que les intérêts de l’ensemble de l’UEM prévalent par rapport à ceux des Membres individuels à l’aune de la gestion de la BCE où aucun pays, si puissant soit-il, n’est en capacité d’imposer ses vues.

iii. L’Eurogroupe.

La structure de l’Eurogroupe, une sous-formation du Conseil réunissant les 19 Ministres des Finances des pays de l’UEM (et occasionnellement de leurs Chefs d’Etat ou de Gouvernement respectifs), est conforme au format suggéré ci-dessus pour le PEZ et l’Exécutif de l’UEM. Par extension, ce format, incluant les Ministres responsables, pourrait être étendu à d’autres portefeuilles au fur et mesure de l’augmentation des matières traitées par l’exécutif de l’UEM.

iv. La Banque Centrale Européenne.

L’intégration de l’UEM n’affecte pas en principe la structure ou le mandat de la BCE. Elle aurait cependant un impact significatif sur son mode opératoire, en ce sens que la BCE trouverait (enfin !), dans l’exécutif de l’UEM, l’interlocuteur avec lequel elle serait en mesure de coordonner sa politique monétaire.

Mettre en adéquation la politique monétaire avec les objectifs économiques et une politique fiscale partiellement harmonisée au sein de l’Eurozone, donnerait plus de souplesse à la capacité d’adaptation de l’UEM aux conditions conjoncturelles ou à des chocs externes. Cela s’avérerait particulièrement souhaitable en période de crise permettant, par exemple – à l’instar du support du Gouvernement fédéral aux Etats américains en 2008-9 – une relance économique financée par un déficit programmé du budget de l’Eurozone. Ce type d’intervention pourrait être financé :

– Soit au travers de l’achat par la BCE d’obligations émises par l’Eurozone (Eurobonds : voir p.9 émission d’un actif sans risques). Le déboursement de leur produit au profit des Etats membres serait conditionné par le respect des règles budgétaires auxquelles les Pays Membres auraient par ailleurs librement souscrit lors de leur adhésion à l’UEM

– Soit par une intervention du Mécanisme Européen de Stabilité donnant alors lieu à une conditionnalité adaptée à la résolution des problèmes spécifiques au pays emprunteur.

Il convient également de répondre aux nombreuses critiques qui reprochent à la BCE son indépendance dont la pertinence est mal appréciée à cause de l’inexistence de contrepouvoirs et d’une autorité de tutelle. C’est pourtant l’exercice audacieux de cette « indépendance » qui a assuré la survie de la monnaie unique depuis le début de la crise financière ; la politique monétaire a très largement assumé l’essentiel du fardeau du pilotage de l’UEM, alors que la plupart des Pays Membres esquivaient leurs responsabilités en remettant à plus tard les réformes indispensables.

Afin d’assurer la légitimité démocratique de l’ensemble du dispositif, il serait souhaitable que la BCE soit rendue responsable devant le PEZ et que celui-ci puisse procéder à l’audition et à la confirmation des Membres de son Comité Exécutif.

C. Conclusion préliminaire.

La cohérence proposée dans l’articulation des structures de la gouvernance de l’UE et de l’UEM est délibérée ; elle a pour objet de préparer l’unification de ces institutions dont les mandats se superposeraient parfaitement, une fois que tous les pays auraient rejoint l’UEM.

L’exercice d’un pouvoir centralisé devrait inciter les pays non-membres à rejoindre l’UEM au vu des retombées très positives qu’il produirait sur ses Membres. Elle fait disparaître le risque de démantèlement de l’UEM ainsi que les risques de change implicites à la réintroduction de monnaies nationales ; la tendance actuelle à la fragmentation (cf. bilans des banques) qui est un des principaux obstacles à l’intégration du Marché Unique serait inversée.

Trouver l’unanimité au sein des 19 qui partagent déjà leur monnaie et se sont, de ce fait, engagés dans un processus pratiquement irréversible (les coûts d’un démantèlement de l’UEM étant prohibitifs), devrait être facilité par l’absence d’une recherche d’accord avec les pays non-Membres et permettre ainsi une accélération considérable du processus. Ceux, parmi les pays non-membres, qui le souhaiteraient, pourraient, à l’instar de la Grande-Bretagne, se prévaloir de l’Art. 50 du TUE ; l’exemple des difficultés liées au Brexit qui se profilent, rend un tel choix moins probable qu’une demande de réadmission future du Royaume-Uni, lorsque l’UEM aura démontré tout son potentiel.

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4. Commentaires sur certains éléments spécifiques de la feuille de route.

A. Période 2017-2019

i. L’achèvement de l’Union Bancaire.

L’instauration de l’Union Bancaire aura été une des avancées majeures entreprise par l’Union dans sa volonté d’assainir le secteur bancaire suite à la crise financière. Cependant, comme le souligne la Commission, ce chantier est toujours en cours, deux éléments essentiels devant encore faire l’objet d’un accord.

Le premier concerne la mise en place d’un système européen d’assurance des dépôts bancaires. A présent leur garantie demeure une responsabilité nationale, contribuant à la fragmentation du marché. Il y a donc un lien direct entre la mise en œuvre de l’intégration de l’UEM et l’acceptation par ses Membres d’une garantie mutualisée.

La garantie des dépôts bancaires (y compris les comptes d’épargne) à hauteur d’€ 100,000 par compte a un objet social primordial : ne pas mettre à risque l’épargne de la très grande majorité des citoyens, notamment des classes sociales les moins favorisées. Cet objectif soulève, par conséquent, la question de l’extension de la garantie à plusieurs comptes détenus par une même personne.

Si, comme c’est le cas à l’heure actuelle, la garantie d’€100,000 s’applique individuellement à chaque compte, les personnes aisées peuvent, en multipliant leur nombre auprès de plusieurs institutions, non seulement profiter d’une garantie d’un montant très supérieur, mais également bénéficier d’une diversification du risque de « redénomination » en cas d’implosion de la monnaie unique, protections qui échappent à la très grande majorité des citoyens.

La limitation de la garantie à un seul compte par personne aurait l’avantage de diminuer considérablement le montant du risque à assurer, facilitant d’autant l’acceptation d’une mutualisation de la garantie entre pays membres (cette restriction pourrait, en contrepartie, permettre d’envisager une augmentation du montant maximum garanti). Le déposant pourrait soit garder la liberté totale du choix de l’institut agréé auprès duquel son compte bénéficierait de la garantie (qui serait l’objet d’une déclaration enregistrée sur un fichier centralisé), soit voir limiter ce choix à une institution agréée du pays où il a son domicile fiscal.

Rien n’empêcherait l’instauration en parallèle d’un système d’assurances privées, couvrant les dépôts non visés par la garantie officielle, les déposants prenant alors à leur charge la prime et le risque de solvabilité de l’assureur. L’assureur serait évidemment sujet à la réglementation et à l’ensemble des règles prudentielles applicables au secteur.

Le secteur bancaire sera, par contre, très hostile à cette proposition, arguant que cela conduirait à une diminution significative de leurs dépôts, entravant leur capacité de financement de l’économie. Il est exact qu’un des effets probables serait la recherche par les gros déposants de produits financiers de substitution qui ne seraient pas affectés par les difficultés que pourraient rencontrer une banque. Par contre, ce résultat irait précisément dans le sens recherché par la Commission : réduire la dépendance du financement de l’économie au secteur bancaire, au profit d’instruments alternatifs.

Le deuxième volet de l’Union Bancaire à finaliser concerne le soutien budgétaire commun pour le Fond de Résolution unique. Il doit, comme suggéré par la Commission, venir en complément à un fond préfinancé par le secteur bancaire lui-même et pourrait s’appuyer sur une ligne de crédit du MES, garantie par le budget de l’Eurozone.

Un aspect important de l’achèvement de l’Union Bancaire est de contribuer à rompre le lien entre les banques et les finances publiques, ce qui associe cette problématique à la modification du traitement réglementaire des obligations souveraines.

ii. L’Union du Marché des Capitaux. (« UMC »).

Ce chantier emblématique de la Commission a été mal engagé car basé sur de fausses prémices. Partant d’un objectif louable de rééquilibrer les sources de financement de l’économie réelle entre le marché des capitaux et le secteur bancaire (ce dernier représente 80% du total dans l’UE contre 25% aux Etats-Unis), le choix d’une UMC à 28 est contreproductif. Sa justification maladroite, visant à arrimer (en vain !) la Grande-Bretagne à l’UE et à bénéficier de l’expertise reconnue de la City, a occulté les impératifs fondamentaux auxquels il convenait d’accorder la priorité. Il aurait fallu, comme dans le cas de l’Union Bancaire, baser le projet sur l’Eurozone, donnant aux autres membres la possibilité de s’y joindre sur une base volontaire.

Le marché, fermement ancré sur la monnaie unique, nécessite, pour atteindre une masse critique compatible avec les objectifs ambitieux de ses concepteurs, d’éliminer prioritairement le « risque de change ». En effet, l’investisseur que l’on cherche à convaincre d’élargir ses horizons, restera dubitatif tant que l’irréversibilité de l’€ n’est pas définitivement acquise. C’est pourquoi il est totalement illusoire de viser à mettre en œuvre l’UMC avant la fin 2019, alors que l’ensemble des conditions garantissant son succès ne sont programmées que pour 2025 !

Les progrès que l’on peut envisager dans l’immédiat, se limitent essentiellement à une plus grande harmonisation de la règlementation qui, même si cela constitue une indéniable avancée, ne va pas beaucoup plus loin qu’une mise à jour du « Plan d’Action pour les Services Financiers » mise en œuvre lors de l’introduction de la monnaie unique. En effet, le plan actuel débouche sur une « Union des Marchés des Capitaux » alors qu’elle devrait ambitionner de devenir un « Marché des Capitaux Unifié », offrant des caractéristiques de profondeur, de transparence et de liquidité rivalisant avec le marché américain.

Une deuxième faiblesse structurelle de l’UMC est de reposer principalement sur l’intermédiation des banques. Le modèle européen de « banque universelle » fait du secteur le pourvoyeur principal de crédit en même temps que l’acteur privilégié dans la mise en relation entre un émetteur et un investisseur de produits financiers. Cette double casquette crée un risque de conflit d’intérêts au sein de l’institution dans le choix des instruments qu’elle propose à sa clientèle : par exemple agir en tant que contrepartie dans un prêt ou d’intermédiaire dans le placement d’une émission d’obligations. Il est assez clair que le rééquilibrage des sources de financement de l’économie, qui est un objectif majeur, ne sera pas favorisé si les banques sont simultanément juges et parties.

Ceci met la question de la séparation entre les activités de banque commerciale et de dépôts d’une part et banque d’affaires de l’autre au cœur de la problématique liée à la réglementation et supervision du secteur financier et à la stabilité des marchés. Le modèle retenu aura un impact important sur la rentabilité car les exigences en matière de fonds propres seront nécessairement plus élevées si une institution doit à la fois protéger ses déposants et assumer les risques d’opérations de marché.

La banque universelle a également un impact négatif sur la compétitivité du secteur au plan international. Les banques d’affaires américaines évincent déjà leurs concurrents européens dans ce domaine d’activités lucratives pour deux raisons : leurs besoins réglementaires en fonds propres sont moindres parce que, d’une part ils n’acceptent pas les dépôts du public et, de l’autre, leur domination d’un marché des capitaux domestique pleinement développé leur permet de répartir les coûts et diversifier les risques. Lutter contre cette situation par des mesures protectionnistes aurait comme corollaire le renchérissement du coût du financement ce qui est exactement l’inverse du but recherché par l’UMC.

En conclusion, la mise en œuvre de l’UMC, que la Commission appelle de ses vœux, constitue une occasion de repenser en profondeur l’ensemble de la problématique du financement de l’économie européenne.

B. Période 2020-2025.

i. Un actif sans risque européen.

L’idée d’un actif sans risque européen qui offrirait des caractéristiques semblables aux titres du Trésor américain est séduisante. Néanmoins la piste suggérée de créer des titres adossés à des obligations souveraines semble souffrir, prima facies, d’inconvénients qui en limitent l’attractivité. En effet, la complexité de la structure se prête difficilement à la création d’un instrument simple, fongible et aisément analysable par le marché. La composition du portefeuille adossé à chaque nouvelle émission serait hétérogène ou se heurterait à des limitations quantitatives dues à la disponibilité du collatéral requis, limitant d’autant la liquidité indispensable du marché secondaire.

L’émetteur d’une classe de titres obligataires « sans risques » doit répondre à une série de critères: il doit être aisément identifiable, sa solvabilité incontestée et sa capacité d’assurer ponctuellement le service de sa dette, reconnue. En conséquence, focaliser la structure de ces émissions principalement sur les besoins du secteur bancaire de faciliter la diversification des risques pour des raisons réglementaires est susceptible d’en limiter fortement l’attrait pour d’autres investisseurs ; cela risque d’en restreindre la liquidité et donc de faire peser de manière excessive son succès sur l’appétit ou le désintérêt de ce seul secteur.

Lors de la crise des dettes souveraines, le marché a imposé une différenciation des risques entre les obligations souveraines des membres de l’UEM, laquelle s’est manifestée par la divergence brutale des différentiels de taux (spreads) après une longue période de convergence initiée déjà dans la période précédant l’introduction de la monnaie unique. A ce jour cette différentiation n’a pas été actée par le cadre réglementaire qui a maintenu la fiction d’une pondération du risque zéro (favorable au financement des Etats par le secteur bancaire) pour l’ensemble des obligations souveraines. La BCE a, cependant, introduit un traitement différencié en ce qui concerne l’acceptabilité de ces titres comme collatéral garantissant les opérations de refinancement des banques.

Pour émettre des titres – sans risques – libellés en € au sein de l’UE, deux approches sont concevables :

– Soit développer les émissions de structures existantes qui sont dotées des caractéristiques souhaitées : toutes les émissions de la BEI (dont l’endettement bénéficie d’une garantie statutaire conjointe et solidaire de ses actionnaires – les Etats Membres de l’UE), celles du Mécanisme Européen de Stabilité (garanties par les Membres de l’UEM) ou encore celles qui bénéficient d’une garantie explicite du budget de l’UE répondent à ce critère. Le risque ultime de solvabilité repose sur celui des Etats Membres (de fait sur celui de l’Allemagne) mais ne bénéficie pas de la couverture d’un prêteur de dernier recours puisqu’il est interdit à la BCE de financer directement les Etats Membres.

– Soit permettre au futur « Gouvernement de l’Eurozone » d’émettre des obligations qui seraient garanties par sa capacité de taxation (ressources propres) et dont l’émetteur (au départ l’UEM et in fine l’UE) aurait un recours illimité à la BCE comme prêteur de dernier ressort. Cette structure mettrait la capacité de financement de l’UEM sur le même pied que celle dont disposent les pays qui coordonnent leurs politiques économiques et financières avec leurs banques centrales respectives. Les titres émis auraient des caractéristiques semblables à celles du Trésor américain et le potentiel, à terme, de construire un marché d’une importance comparable.

Il semble par conséquent prématuré de lancer une réflexion approfondie sur les caractéristiques d’un « actif sans risque » avant que les contours de l’UEM ne soient plus clairement définis. Si ces réformes ne débouchent pas sur une élimination irréversible du risque de redénomination des titres libellés en €, la création de titres adossés à un panier d’obligations souveraines semble sous-optimale ; si par contre, ce risque disparaît, le modèle deviendrait inutilement complexe.

ii. Convergence.

Le terme de « convergence », tel qu’utilisé dans le document de la Commission, est pour le moins ambigu. Même si le texte prend la précaution de distinguer entre « convergence réelle », « convergence nominale » et « convergence conjoncturelle », ce concept est utilisé, tantôt pour suggérer la création de « structures économiques et sociales », tantôt pour définir des objectifs politiques, parfois implicites, tels que la lutte contre les inégalités.

Utilisé dans son deuxième sens, il implique par construction la nécessité d’une « Union de transferts », comme elle existe à l’intérieur de toute entité politique « souveraine ». Ainsi, que ce soit dans des pays à structure « fédérale » tels que les Etats-Unis, l’Allemagne, ou la Belgique, à structure mixte comme le Royaume-Uni ou encore au sein d’Etats unitaires comme la France, l’Italie ou les Pays-Bas, il existe des mécanismes de « transfert » dont l’objectif est de créer une plus grande cohésion au sein de leurs populations respectives. En aucun cas, cependant, ces transferts ne sont destinés à éliminer les inégalités, ce qui serait irréaliste. Par contre, créer des mécanismes de protection sociale minimale ou encore envisager des formules de mutualisation de risques, ne peut se concevoir sans l’instauration d’un mécanisme correspondant de transferts financiers. Si l’unité politique choisie, au sein de laquelle ces solidarités sont censées s’exercer est l’UEM, alors il s’ensuit qu’un mécanisme de transfert à la même échelle géographique, doit y être associé.

Viser seulement, comme semble le suggérer la Commission, d’instaurer des structures économiques et sociales plus robustes est certes nécessaire mais insuffisant : l’adhésion du citoyen européen à l’idée d’une solidarité interpersonnelle au niveau de l’Union est indispensable. Elle implique l’instauration d’une capacité de transferts financiers entre pays membres, aussi limités et encadrés soient-ils, qui dépasse les engagements contractuels négociés dans le cadre des exercices budgétaires et des traités.

Au moment de relancer le chantier de l’intégration de l’UEM, la clarté et la transparence sur les implications de la « convergence » sont les conditions incontournables de son succès.

iii. Mécanisme Européen de Stabilité et Représentation externe de l’UEM.

La proposition de la Commission d’unifier la représentation de l’UEM au sein des institutions internationales, notamment financières, doit être mise en œuvre dès que possible. L’UEM et l’€ y exerceront une influence accrue, capable de rivaliser avec les privilèges exclusifs exercés par les Etats-Unis et le dollar. Cela peut se concevoir dans le cadre de la transformation du MES en « Fonds Monétaire Européen » (« FME »). Un des objectifs serait d’éliminer l’intervention du FMI dans les opérations de stabilisation des finances des Membres de l’UEM, réservant la capacité d’intervention du FMI aux besoins éventuels de l’UEM elle-même. La conditionnalité attachée aux prêts du FME serait alors de son ressort exclusif, évitant l’image de faiblesse véhiculée par l’intervention directe du FMI dans les affaires monétaires internes de l’UEM.

Le citoyen européen pourrait ainsi percevoir de façon tangible la puissance, la stabilité et l’indépendance que l’UEM intégrée apporte à ses Membres sur la scène mondiale.

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5. Conclusions.

L’achèvement de l’UEM est un dossier dont la teneur et les complexités ne font pas rêver les foules. Comme l’ont prouvé les débats sur le Brexit en Grande-Bretagne, ou celui de la sortie de l’€ dans la campagne électorale française, les arguments, utilisés pour manipuler une opinion publique mal informée, sont simplifiés à outrance, quand ils ne sont pas délibérément falsifiés; des références à des notions au contenu émotionnel mais indéfini, tels que la « souveraineté », occultent les réalités dont la démonstration est trop technique ou abstraite pour retenir l’attention du citoyen.

Malgré tout, on assiste à un changement d’attitude fondamentale dans l’opinion publique. La tendance au « repli sur soi » qui était incarnée par les votes sur le Brexit et l’élection de Trump est en voie d’être inversée. Après le soulagement du résultat de l’élection présidentielle en Autriche, suivi d’un échec relatif des europhobes aux Pays-Bas, l’écrasante victoire d’Emmanuel Macron en France, confirme un support renouvelé pour le projet européen ; la déroute du mouvement 5 Etoiles en Italie lors des élections communales vient encore renforcer cette tendance.

Certes, ce revirement peut s’expliquer par la peur grandissante engendrée par le terrorisme, la crise migratoire ou encore la menace du retrait du parapluie défensif des Etats-Unis. Il y a, cependant, une prise de conscience que relever ces défis existentiels, auxquels il faut ajouter ceux du climat, de l’approvisionnement énergétique, de la globalisation, du numérique, etc.., ne sera possible qu’à l’échelle européenne.

Au milieu des incertitudes géopolitiques ambiantes, il faut absolument capitaliser sur ce contexte favorable, qui à tout moment peut être remis en cause, pour faire accepter le dossier de l’intégration de l’UEM au nombre des priorités. Il y a, par conséquent, lieu d’accélérer la mise en œuvre des mesures nécessaires afin d’assurer l’avenir d’une Union Européenne qui puisse protéger tous ses citoyens et tenir le rôle qui lui revient sur l’échiquier international.